地方專項債進一步規范及影響

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2021/08/26 09:05

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來源：華泰固收

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核心觀點

6月28日，財政部發布《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，文件主要包括四個要點：

（1）對專項債進行資金績效全生命周期管理。

（2）評價結果與專項債額度和運營補助掛鉤。

（3）首次確認專項債運營期可以存在財政補助。

（4）確認省級政府在專項債管理中的重要地位。

辦法下發后專項債發行門檻預計提高，但長期看有利于規范、提升項目質量，年內發行節奏面臨更大不確定性。地方政府騰挪空間減少后尾部城投風險加大。當前市場交易政策>資金面>供求>基本面。本次《管理辦法》反應的政策取向更值得關注，關注隱性債務約束的文件會否進一步影響信貸需求并引發信用收縮。

文件下發的背景是專項債余額不斷增長，但資金使用效率待提高

截至2021年5月末，專項債務余額已達13.7萬億元，專項債占比已經超過一般債，成為地方政府債的主要組成部分。但近兩年專項債“重發行，輕管理”的問題不斷受到關注，包括資金閑置、項目收益無法覆蓋本息、投向不符合規定等等。因此財政部等不斷強調對專項債資金使用質量的要求，推動資金跟著項目走。本次《管理辦法》延續了此前系列文件的精神，是專項債券資金績效管理規范化的落地，尤其目前穩增長壓力較小，是規范專項債管理的好時機。

從四個要點理解《專項債資金績效管理辦法》

我們認為《專項債資金績效管理辦法》主要包括四個要點：

（1）其主要內容是對專項債進行資金績效全生命周期管理，堅持“舉債必問效、無效必問責”，事前評估，設置績效目標，事中監控，事后評價；有助于提高專項債應用效率，但可能導致發行難度增加。

（2）強化績效評價結果的應用，將評價結果與新增專項債限額、運營期財政補助分配聯系起來，可能導致新增專項債額度向資金管理能力更強的地方傾斜。

（3）正式文件中首次確認，專項債運營期可以存在財政補助，有助于緩解優質專項債項目不足的情況。

（4）確認省級政府在專項債發行和管理中的重要地位。

如何看待《專項債資金績效管理辦法》對市場的影響？

專項債門檻提高之后，地方申報難度會有所提高，但長期看也有利于推動項目質量提升。年內剩余的2.6萬億專項債大概率不會因此調減，但值得注意的是管理辦法落實后，專項債發行節奏會面臨較大的不確定性。對于城投債而言，近期交易商協會和交易所債券發行管控、銀行向涉及隱性債務的城投投放流貸受限等政策頻出，城投融資渠道受限、地方政府騰挪空間減少，本次《管理辦法》落實后尾部城投風險加大。當前市場交易政策>資金面>供求>基本面。本次《管理辦法》只是近期政策中的一個，尤其是有關隱性債務約束的文件會否進一步影響信貸需求并引發信用收縮更值得關注。

《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》點評

2021年6月28日，財政部發布《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》，（以下簡稱《專項債資金績效管理辦法》或《管理辦法》），加強地方政府專項債券項目資金績效管理，提高專項債券資金使用效益，有效防范政府債務風險，我們對此點評如下：

背景：專項債余額不斷增長，但資金使用效率待提高

專項債余額不斷增長，目前已經成為地方債主要組成部分。專項債券是為有一定收益的公益性項目發行的、以公益性項目對應的政府性基金或專項收入還本付息的政府債券。2016年以來專項債新增額度不斷提高，據財政部數據統計，截至2021年5月末，全國地方債余額27.2萬億元，其中一般債務13.4萬億元，專項債務13.7萬億元，專項債占比已經超過一般債，成為地方政府債的主要組成部分。

過去兩年，財政部等不斷強調對專項債資金使用質量的要求，推動資金跟著項目走。事實上，自專項債設立之初，其性質就定位為“項目對應，?？顚Ｓ谩?。但隨著近幾年基建托底經濟的訴求不斷增強，專項債規模逐年擴大，專項債發行管理開始出現“項目跟著資金走”、收益無法覆蓋本息、投向不符合規定等問題。因此財政部等不斷強調對專項債資金使用質量的要求。如2019年6月《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》要求“合理明確金融支持專項債券項目標準，精準聚焦重點領域和重大項目”。2020年以來，財政部《關于加快地方政府專項債券發行使用有關工作的通知》、《地方政府債券發行管理辦法》、國發5號文等，均指向規范地方政府債券發行，提高資金使用效益。本次《管理辦法》延續了這一系列文件的精神，是專項債券資金績效管理規范化的落地，尤其是在目前穩增長壓力較小的背景下，是規范專項債管理的好時機。

去年以來專項債“重發行，輕管理”的問題日漸突出，資金使用效益亟待提高。由于專項債還本付息主要來自項目收入，因此其發行審批比一般債更加嚴格，但近兩年專項債“重發行，輕管理”的問題不斷受到關注，具體主要包括資金閑置、項目收益無法覆蓋本息、投向不符合規定等等。今年6月7日，審計署公布的《國務院關于2020年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》中指出，2020年底，55 個地區專項債余額1.27 萬億元中有413.21 億元(占3.25%)未嚴格按用途使用，其中204.67 億元投向無收益或年收入不足本息的項目，償債能力堪憂。此外，今年地方債發行進度異常緩慢，主要是去年發行規模較大，部分地區可能存在資金閑置問題。今年上半年國務院下達5號文，重提預算管理的深化改革，本次績效管理規定是對5號文精神的延續，旨在提高專項債券資金使用效益，防范政府債務風險。

從四個要點理解《專項債資金績效管理辦法》

我們認為《專項債資金績效管理辦法》主要包括四個要點：第一，《專項債資金績效管理辦法》的主要內容是對專項債進行資金績效全生命周期管理；第二，強化績效評價結果的應用，將評價結果與新增專項債限額、運營期財政補助分配聯系起來；第三，正式文件中首次確認，專項債運營期可以存在財政補助；第四，確認省級政府在專項債發行和管理中的重要地位。

要點一、進行資金績效全生命周期管理

專項債券項目資金績效實行全生命周期管理。堅持“舉債必問效、無效必問責”，事前評估，設置績效目標，事中監控，事后評價。

《專項債資金績效管理辦法》新增了對事前績效評估的要求，作為項目進入專項債券項目庫的必備條件，可能增加專項債發行難度。事前績效評估主要判斷項目申請專項債券資金支持的必要性和可行性，重點論證項目實施的必要性、公益性、收益性；項目建設投資合規性與項目成熟度；項目資金來源和到位可行性等等八個方面。這一要求可能增加專項債發行難度。

進行績效目標管理。項目單位在申請專項債券項目資金需求時，要同步設定績效目標，地方財政部門要將績效目標設置作為安排專項債券資金的前置條件，加強績效目標審核，將審核后的績效目標與專項債券資金同步批復下達，績效目標原則上執行中不做調整。

績效運行監控，即專項債券資金使用過程中，對專項債券資金預算執行進度和績效目標“雙監控”。對績效目標實現過程進行動態監控，及時糾正偏差；對存在嚴重偏離績效目標的要暫緩或停止撥款，督促及時整改；對項目無法實施或存在嚴重問題的要及時追回專項債券資金并按程序調整用途。

事后對績效進行評價管理。每年年終預算執行終了，項目單位要展開績效自評，結果報送主管部門和本級財政，主管部門和本級財政選擇部分重點項目開展績效評價，省級財政部門每年選取部分重大項目開展重點績效評價，原則上不低于上年新增專項債限額的5%，逐年遞增?？冃гu價要反映項目決策、管理、產出和效益。

要點二、強化績效評價結果的應用

將績效評價結果作為新增地方政府專項債務限額分配、運營期財政補助資金分配中的調整因素，對于違反相關規定，涉及違法違規的責任人員依法予以處置。

績效評價結果量化為百分制綜合評分，按照綜合評分進行分級，項目主管部門和項目單位根據評價結果及時整改，上級財政部門對下級財政部門績效管理工作定期抽查。根據綜合評分，將績效評價結果分級為“優”、“良”、“中”、“差”。項目主管部門和項目單位要根據績效評價結果及時整改問題；財政部組織各地監管局定期抽查各地區績效管理工作情況、省級財政部門重點績效評價開展情況等，抽查情況書面報告財政部。

強化績效評價結果的應用，可能導致新增專項債券額度向資金管理能力更強的地方傾斜。財政部在分配新增地方政府專項債務限額時，將財政部績效評價結果及各地監管局抽查結果等作為分配調整因素。省級財政部門在分配專項債務限額時，將抽查情況及開展的重點績效評價結果等作為分配調整因素。地方財政部門將績效評價結果作為項目建設期專項債券額度以及運營期財政補助資金分配的調整因素。

要點三、正式文件中首次確認，專項債運營期可以存在財政補助

專項債券的定義強調項目對應的收入作為還本付息資金來源，此前官方文件中沒有明確可以由財政資金補助，但實操中存在以財政補助資金彌補項目運營收入不足的情況。根據定義，專項債券是省級政府為有一定收益的公益性項目發行的、以公益性項目對應的政府性基金收入或專項收入作為還本付息資金來源的政府債券。而實際操作中，部分專項債項目運營期的收入不足以還本付息，仍然需要由財政資金補助。本文是正式文件中首次提到“運營期財政補助資金”的概念，有助于確認運營期財政補助的正當性。

如明確財政資金可以用于項目運營期補助，有助于緩解優質專項債項目不足的情況，促進部分地區專項債發行提速。2021年上半年專項債發行放緩，其中一個重要原因是部分項目的收入不足，難以通過項目審核。如果明確財政資金可用于運營期補助，對于政府性基金收入豐裕的地區，有助于增加其項目現金流，提高項目審批通過的比率。

要點四、確認省級政府在專項債發行和管理中的重要地位

文件中多次提到了省級政府，再次確認了省級政府在專項債發行和管理中的重要地位。專項債的定義是省級政府發行的政府債券；省級財政部門每年要選取部分重大項目開展重點績效評價；績效評價指標框架和績效評價提綱由省級財政部門結合實際情況自主制定；省級財政部門要及時將重點績效評價結果反饋項目主管部門和項目單位，并提出整改意見；省級財政部門制定本地區專項債券項目資金績效專項債資金績效管理辦法，報財政部備案，并抄送財政部相關監管局。

如何看待《專項債資金績效管理辦法》對市場的影響？

專項債門檻提高之后，地方申報難度會有所提高，但長期看也有利于推動項目質量提升，規范地方債管理。本次文件的大方向是專項債投前、投后監管更加嚴格，“全生命周期管理”、“舉債必問效、無效必問責”等措辭明顯更加嚴厲，意味著地方申請專項債券的流程將更為復雜，門檻也將進一步提高。當然，“運營期財政補助資金分配”在實操中能否被認可也是專項債項目申報的關鍵，如果本次辦法確實起到為其正名的作用，反而會降低專項債的申報難度。

年內剩余的2.6萬億專項債會否因此調減？我們認為概率不大，但供給節奏仍值得關注。從我們的微觀調研來看，三季度地方債發行規模并不小，可見地方項目儲備其實比較充足，只是發行流程拖慢進度。6月初財政部下達今年地方債限額42,676億元，較預算安排少2,024億元，引發額度縮減的討論。事實上，年內地方債限額分批下達是慣例，從額度來看全年額度即便縮減，幅度也不會太大。但值得注意的是績效專項債資金績效管理辦法落實后，專項債發行節奏會面臨較大的不確定性，疊加去年下半年的高基數效應，可能影響債市供求。

交易商協會和交易所債券發行管控、銀行向涉及隱性債務的城投投放流貸受限、《專項債資金績效管理辦法》等政策和管控措施頻出，城投融資渠道受限、地方政府騰挪空間減少，尾部城投風險加大。2021年以來，交易商協會和交易所對城投平臺實施分類管控，債券注冊審批趨嚴；同時，銀行對涉及隱性債務的城投平臺投放流貸也由于相關文件約束而受到限制，城投主要融資渠道受到影響。本《管理辦法》規范化專項債資金績效管理，專項債資金閑置和挪用的可能性下降，地方政府騰挪空間減少。在此情況下，債務負擔重、非標占比高、融資能力較弱的尾部城投，接續風險可能增加。

需要特別關注的是，近期債市政策面消息頻出，包括現金管理類理財新規，存款利率定價機制改革，永續債風波，天津債券懇談會等，市場交易政策>資金面>供求>基本面。本次《管理辦法》只是近期政策中的一個，關注背后的政策取向，規范的方向無疑是正確的，對債券供給節奏、信貸需求、城投融資便利性的影響值得關注。

風險提示

1、城投監管政策邊際收緊。2021年城投債融資環境可能收緊，債券、非標再融資壓力都將加大；同時地方政府債發行進一步規范化，導致地方政府騰挪空間縮小。

2、城投估值波動風險。城投融資環境收緊可能導致尾部平臺出現信用風險，帶來估值波動。

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